“地方发展型政府”何以促进产城共融
摘要 政商关系是目前学界关注的重点，本文从“发展型国家”这一视角出发，分析了政府介入经济发展的动机，并依据嵌入式自主性这一分析框架，对西安地方政府与深圳比亚迪的深度合作进行了单一案例的描述，发现政商合作的程度受到外部环境的影响，政府与企业深度合作有助于推进当地经济社会的发展进步。
关键词：政商关系“地方发展型政府”嵌入式自主性
改革开放以来，随着市场经济的发展，政商合作助推国家经济进步，并且在此过程中，中国的发展形态得到更新，越发具有发展主义、经济国家主义、地方政商合作等特征[1]，但是因为我国法治化制度化建设的滞后，官商博弈也会在特定情境下或异化为官商勾结，致使国家政策失灵，或异化为官商割裂，造成市场有效性不足。
当前关于政商关系的研究的争论主要聚焦于政府介入商业行为对经济绩效的影响以及政府的介入采取何种方式，影响的程度、广度和深度等。本文无意对上述争论展开评述和讨论，而是希望借助“嵌入式自主性”这一分析框架，试图以个案描述来分析建立于中国特色官商互动基础上的“地方发展型政府”是如何推进地区与产业的协同发展的。
一、理论基础
政府介入经济发展的研究兴起于上世纪80年代，东亚经济奇迹的出现激发了学者对于后发展国家经济发展道路的争论。美国学者约翰逊在其著作《通产省与日本经济奇迹》中，深入分析日本经济奇迹，并创造性的提出“发展型国家”的概念，约翰逊认为日本经济起飞并非是自由主义语境下市场自发形成的，而是日本政府通过一系列的“重商主义”政策推动的结果。在这本书里，经济发展的关键因素是高效率的官僚队伍和公私紧密合作基础上的产业政策[2]。在此基础上，彼得•埃文斯提出观点：政府和企业家都有着共同目标——产业转型，这需要政商之间的互动合作，保障政策的正确性和可行性。[3]彼得•埃文斯通过搜集韩国、日本、印度、巴西的计算机产业资料数据，得出结论：政商之间既要保持紧密的互动合作关系，又要充分保持自身的自主性，只有这样政府和企业才有可能共同推动工业转型。
作为曾经的计划经济国家，中国在改革开放前也采取了与苏联同样的发展战略，以重工业为发展重点，采取严密的计划经济管理经济。应当说，建国后百废待兴的国情和外部的战争威胁，采取这样一种发展战略和经济体制，适应了我国的国情，修复了战争创伤，使我国快速越过了工业化的门槛。改革开放后，通过渐进的经济体制改革，重新找回了市场，创造性的实施社会主义市场经济体制，使得市场与政府实现双轮驱动，共同促进国家建设。但实际上，在过去的四十年间，我国政府的发展型导向特征非常明显，政府介入经济的方式变化显著，从计划经济时代的直接参与生产与经营活动，到改革开放后权力下放，通过提供基础设施、信息、技术、补贴、信贷优惠等方式推动经济发展。在这四十年的发展变化中，毋庸置疑的是政府在推动经济发展中仍旧发挥了显著作用，同时基于“晋升锦标赛”和“行政发包制”的理论现实，我国的地方层面政府和企业也形成了独具特色的政商关系。所以，“嵌入的自主性”用来解释我国地方政商关系有着极高的适用性。
对于中国地方政府与企业之间的互动合作动机，学者们提出了两种解释：一是钱颖等人提出的“中国特色的联邦主义”，该理论将地方政府、官员激励的来源归因于1980年开始的财政分权改革，由此激发了地方政府建设经济的热情；[4]二是周黎安提出的“晋升锦标赛”，在锦标赛机制下，中央和地方政府官员在晋升的激励下大力推动地方经济发展。[5]以上两种解释充分显现了中国当前的地方政府具有明显的发展型政府特征，地方政府之间充满着激烈的竞争，通过招商引资的手段促进经济发展，并且在经济新常态的背景下，招商引资已经由以往的依靠低成本、高耗能、优惠政策向优化营商环境、改善政务服务、促进经济循环的大方向转变。而对于企业而言，政府的发展导向意识也为企业与政府之间建立政治联系提供了渠道和机会，拉近了政商距离，促进政商之间交往合作。在互惠互利的过程中，企业提高绩效促进当地经济发展，满足官员政绩需要；政府为企业提供资源扶持、便捷审批服务，为企业发展保驾护航。
二、案例分析
改革开放以来，中国的汽车产业实施了“市场换技术”的发展模式，并试图通过引入外资推动汽车工业，然而实际情况是中国将市场份额让给外资企业，并没有换来技术的进步，这种不平衡的赶超战略贻误了国产汽车的发展。在这样的背景下，“中国人造中国车”成为一句响亮的口号，国人期待国产汽车的崛起，但由于当时的政策规定汽车领域由国家控制，私企想要进入该领域，只能借壳国有汽车厂，正因如此，西安才与比亚迪结缘。
2001年是一个关键的节点，中国加入世界贸易组织（WTO），外资车企纷纷进入中国市场，占据的市场份额相当之大，这为中国的汽车工业施加了压力，面对外部环境的激烈变化，我国汽车产业或主动或被动的开始谋求自主创新之路。2003年1月22日安徽商人王传福买下了西安秦川汽车77%的股权，秦川汽车乃是中国西北地区唯一一家被批准的具有轿车生产资格的企业。但是本世纪之初，在改革的春风吹拂下，凭借着廉价的劳动力、优越的地理位置、良好的营商环境、便捷的物流交通等因素，沿海地区的经济正在如火如荼的发展。而位于西北内陆地区的西安暂时没有赶上高速发展的这趟列车，致使比亚迪的前身——秦川汽车也被遗忘到了角落里。2013年习主席首次提出建设“一带一路”，西安作为丝绸之路经济带的重要城市迎来了发展机遇，比亚迪在重新考察了西安的投资环境、产业基础、配套设施、人力资源后，决定加大在西安的投资。
2014年，比亚迪西安新能源汽车基地一期项目在西安高新区草堂科技园正式投产，该项目将形成20万辆节能轿车，10万辆新能源轿车的生产规模，实现工业总产值250亿元以上，解决就业约2万人。草堂科技园汇集了比亚迪汽车高精尖的技术和全自动化的生产设备，是比亚迪生产规模最大、工艺最先进的工业园区。在新能源汽车已经成为国家产业发展战略的背景下，习总书记更是指出：发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路。国务院下发的“国办30条”更是用举国之力推广新能源汽车。西安市作为新能源汽车试点城市之一，将举全市之力，推出一揽子政策促进新能源汽车推广任务的圆满完成。
2016年11月17日，西安市政府与比亚迪签订战略合作协议，宣布比亚迪高端智能终端制造项目、新能源客车生产项目、跨座式单轨生产项目三个项目落户西安高新区。2018年1月11日，西安高新区与比亚迪股份有限公司签订了新能源乘用车扩产项目协议。2018年9月9日，西安云轨示范线项目开工暨比亚迪30GWh动力电池项目签约仪式在高新区举行，该项目总投资高达120亿元。
从政府的角度看，西安招揽比亚迪落户的目的是推进当地经济的发展，产业转型和汲取财政资源。自从2003年伊始比亚迪与西安结缘，到如今17年过去了，比亚迪在西安布局了汽车、轨道交通、动力电池等多个产业，使得西安成为仅次于深圳总部之外发展最为全面的基地。截至2019年年底，比亚迪在西安总投资累计到达210亿元，工业总产值数额为1660亿元，纳税额达到120亿元，提供了4万多个就业岗位。如今，西安市已经成为西北地区拥有电动公交车数量最多、规模最大的城市，电动公交车运营车辆已突破4000辆。下一步，将有6000余辆电动出租车投入使用。电动车的使用为改善西安空气质量和保护环境做出了巨大贡献，西安市将持续补贴电动车的运营，打好蓝天保卫战。
从企业的角度来看，比亚迪的经营行为契合了西安市政府的发展需求导向，将自身生产经营行为和当地政府的发展需求紧密结合，通过提升政企之间的关联度和依赖性，从而服务于比亚迪自身的发展壮大。比亚迪高层深谙地方政府寻求经济发展的目的，了解官员的政绩需要，从而采取措施满足需求。2019年3月，西安市人民政府印发《关于加快建设先进制造业强市的实施意见》，提出要将新能源汽车作为西安市制造业的重要支柱之一，计划到2022年，汽车产能突破200万辆，工业总产值不低于1500亿元。比亚迪西安地区负责人表示：比亚迪将进一步扩大生产能力，壮大西安汽车产业，推动汽车工业发展。
纵观2003年到2019年，比亚迪的发展可谓是一飞冲天，西安与比亚迪的命运紧紧相连，二者早已密不可分。西安之于比亚迪，成就了其“造车梦”，在打造民族品牌的过程中一路助攻。比亚迪之于西安，则实现了西安打造“汽车城”的伟大梦想，推动了西安市新能源汽车产业的领先发展，提升了西安市公共交通服务供给水平和供给质量。
三、结论与建议
从比亚迪深耕西安的案例可以看出，嵌入式自主下的政商关系有助于推动政府和民营企业实现合作共赢。对于政府而言，政商之间协同发展有助于提高政府行政能力，适度嵌入企业可以增强政府和企业之间的互动，能有效克服政府官员和工作人员因信息不对称、知识结构不完整、价值取向不一致而造成的非理性、盲目性、滞后性、主观性决策。对于企业而言，追求企业利润最大化是首要目标，这也与地方政府推动经济发展的目标不谋而合，经济持续发展是二者共同的诉求。嵌入式自主性能有效提升政府渗透、调取、分配资源的能力，增加政府的财政收入，实现官员的政绩需求，同时也为企业谋求发展提供了渠道，通过与政府建立政治关联，拉近彼此的距离，从而为企业发展服务。
但是，“地方发展型政府”过度强调经济政策，忽视了社会政策，在一定程度上加剧了社会风险。针对“地方发展型政府”以单一经济绩效作为价值取向的弊端，党中央在十八届三中全会上提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，进而在十九大后提出“以人民为中心”的发展理念，强调建设“服务型政府”，这就要求地方政府一方面要推动经济社会发展，另一方面要坚持人民本位，树立执政为民的理念，坚持发展成果为人民所享。要做到这一点，首先应从顶层设计着手，改革地方政府以GDP为纲，追求财政收入最大化的财政模式。其次，在推动地方经济发展过程中，应转变观念，由过去单一的招商引资为苦炼内功，大力推进行政效能革命，不断优化营商环境、建设服务型政府，让全体人民共享发展的成果。
参考文献：
[1]杨大利．重塑中国：市场转型与中国治理[J]．经济研究，2006(01)：146-148.
[2]约翰逊．日本经济奇迹的推动者——通产省[J]．经济社会体制比较，1988(04):59-61.
[3]彼得·埃文斯．嵌入式自治[M]．普林斯顿大学出版社，1995:84-86.
[4]钱一颖，巴里·温加斯特．中国市场的转变[J]．经济政策改革，1996(02):149-185.
[5]周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]．经济研究，2007(07):37-51.
